Titel: Omzendbrief VR 1995/25: Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen
Aard document: Omzendbrief
Datum document: 20/06/1995
Datum publicatie BS:
Download Worddocument

Wet van 29 juli 1991
betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen


Omzendbrief VR 95/25

Datum: 20 juni 1995

De wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, verschenen in het Belgisch Staatsblad van 12 september 1991, verplicht de besturen om iedere eenzijdige rechtshandeling met een individuele strekking en met de bedoeling rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander bestuur, uitdrukkelijk te motiveren. Deze wet trad in werking op 1 januari 1992.

Deze wet heeft verstrekkende gevolgen voor de administratie en verdient daarom ieders aandacht. Enkele verduidelijkingen zijn onontbeerlijk voor een goed begrip, de correcte toepassing en uitvoering van deze nieuwe rechtsnorm, die een nieuwe bestuurscultuur inluidt.

Deze omzendbrief behandelt enkel de algemene lijnen. Ieder departement van het ministerie van de Vlaamse gemeenschap zal de wet nader concretiseren via instructies over de praktische toepassing op haar eigen werkterrein.

Motivering van de bestuurshandelingen

1. Toepassingsgebied - artikel 1

1.1. Het begrip 'bestuur'

Artikel 1 van de wet van 29 juli 1991 verwijst voor de interpretatie van het begrip 'bestuur' naar artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. De Raad van State interpreteert 'bestuur' op een functionele wijze, zodat alle instanties die wegens hun aard of hun activiteiten een bestuursfunctie vervullen, eraan onderworpen zijn.

De wet is o.m. van toepassing op alle organen van een nationaal, communautair, gewestelijk, provinciaal of gemeentelijk bestuur, alsook op verenigingen van deze organen - b.v. een vereniging van gemeenten - wanneer die een openbare dienst verlenen.

De organen van de wetgevende en de rechterlijke macht zijn geen 'bestuur', in de zin van artikel 1.

1.2. Het begrip 'bestuurshandeling'

Alleen de eenzijdige rechtshandeling met individuele strekking die uitgaat van een bestuur en die de bedoeling heeft om rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander bestuur moet worden gemotiveerd.

Buiten de toepassingssfeer vallen :

-a- alle reglementen die op een algemene, abstracte en onpersoonlijke wijze een rechtsregel formuleren, zoals koninklijke en ministeriële besluiten met een algemene draagwijdte, reglementaire besluiten van de gemeenschaps- en de gewestregeringen, reglementaire besluiten van gemeenschaps- of gewestministers, provinciale en gemeentelijke verordeningen. De Raad van State beschouwt bv. plannen van aanleg als verordenende akten, waarop de wet niet van toepassing is (arrest Fagroul-Vandervelpen, nr. 44.006 van 13 september 1993 en arrest VZW Raldes en Vermeir, nr. 46.829 van 31 maart 1994).

-b- handelingen die niet de bedoeling hebben rechtsgevolgen of een wijziging van de rechtstoestand te creëren. De rechtshandeling moet uitvoerbaar zijn en directe rechtsgevolgen teweegbrengen. Buiten het toepassingsgebied van de wet vallen voorbereidende handelingen (b.v. adviezen), feitelijke uitvoeringsmaatregelen van een administratieve rechtshandeling (b.v. publicatie, kennisgeving..), louter feitelijke handelingen (b.v. het uitvoeren van onderhouds- of herstellingswerk), maatregelen van inwendige orde (b.v. reorganisatie van een dienst) of louter declaratieve handelingen (b.v. vacantverklaring en oproep tot de kandidaten), inlichtingen en mededelingen (b.v. intentieverklaring), de rechtshandeling die een eerdere definitieve beslissing enkel en alleen bevestigt.

Voorzichtigheid blijft geboden. Men mag niet te snel oordelen dat een handeling geen administratieve rechtshandeling is die de bedoeling heeft rechtsgevolgen te hebben. Wanneer na een nauwkeurige ontleding van de handeling twijfel blijft bestaan, moet ze worden gemotiveerd.

Wanneer een voorbereidende handeling in de realiteit een vóór-beslissing is, waarvan het effect dadelijk en beslissend de eindbeslissing bepaalt - al was het maar gedeeltelijk - en die onmiddellijk rechtsgevolgen heeft, moet ze worden beschouwd als een echte administratieve rechtshandeling.

Een maatregel van inwendige orde kan een verkapte administratieve rechtshandeling zijn, die de toestand van één of meer burgers tegenover het bestuur wijzigt. Een goed voorbeeld is de lokettenkwestie van de gemeente Schaarbeek : door de herinrichting van de loketten werd de toestand van de burger ingrijpend gewijzigd).

De Raad van State hanteert het volgende criterium : de akte of handeling die bezwarend is en die het voorwerp kan uitmaken van een annulatieberoep op grond van artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State is onderworpen aan de verplichting tot uitdrukkelijke motivering (arrest Gemeente Etterbeek, nr. 44.833 van 5 november 1993).

Sinds de inwerkingtreding van het decreet betreffende de openbaarheid van bestuursdocumenten kan ook de kennisge-ving (feitelijke uitvoeringsmaatregel), de inlichting of de mededeling (feitelijke handeling) een eenzijdige rechtshandeling zijn die rechtsgevolgen doet ontstaan. Door een weigering tot inzage wordt de burger immers gekrenkt in zijn recht op informatie. De weigering moet uitdrukkelijk en afdoende worden gemotiveerd.

-c- twee- of meerzijdige rechtshandelingen, waarbij de wilsovereenstemming tussen overheid en burger noodzakelijk is voor de nieuwe rechtsverhouding. Het voorbeeld bij uitstek is de overeenkomst of het contract. Het besluit om een overeenkomst te sluiten moet daarentegen wel worden gemotiveerd, evenals het besluit dat een gunningswijze kiest of een begunstigde van een opdracht aanwijst.

-d- impliciete handelingen, de onthouding om een beslissing te nemen of de impliciete afwijzing van een aanvraag. Deze impliciete rechtshandelingen moeten vanzelfsprekend niet worden gemotiveerd. De wet is in principe enkel van toepassing op expliciete en schriftelijke bestuurshandelingen. Desondanks heeft de Raad van State de wet ook reeds van toepassing verklaard op mondelinge bestuurshandelingen (arrest Meynaert, nr. 41.567 van 12 januari 1993).

pagebreak1.3. Het begrip 'bestuurde'

Elke natuurlijke of rechtspersoon in zijn betrekkingen met het bestuur is een 'bestuurde'. De overheid moet elke bestuurshandeling (zie 1.1.2.) motiveren, ongeacht de hoedanigheid van de bestuurde (burger, vennootschap, ambtenaar ...).

2.  Modaliteiten van de motiveringsverplichting - artikel 2 en 3

De artikelen 2 en 3 van de wet leggen de verplichting op om de bestuurshandeling uitdrukkelijk en afdoende te motiveren. De feitelijke en juridische overwegingen die tot de beslissingen hebben geleid, moeten worden vermeld in de akte zelf.

Een louter vormelijke motivering is niet voldoende. De werkelijke motieven moeten duidelijk, nauwkeurig, waarheidsgetrouw en sluitend in het corpus van de beslissing worden opgenomen. De bestuurde moet in de akte van de beslissing de motieven kunnen achterhalen, zonder het administratieve dossier te hoeven raadplegen. Een eenvoudige verwijzing naar het administratief dossier is m.a.w. onvoldoende, evenals een loutere stijlformule of een eenvoudige verwijzing naar de adviezen die aan de beslissing ten grondslag liggen. Een verwijzing kan desondanks voldoende zijn, wanneer de belanghebbende op een gepaste wijze kennis heeft gekregen van de betreffende documenten, adviezen enz. waarnaar wordt verwezen, zodat hij zich naar behoren heeft kunnen verdedigen of zijn recht om zich tegen de beslissing te verweren niet in het ge-drang werd gebracht, en het duidelijk is dat het bestuur zich de motieven eigen heeft gemaakt, bv. op basis van een eigen onderzoek (arrest Rondelez, nr. 39.161 van 3 april 1992; arrest Van Laeken, nr. 39.285 van 4 mei 1992; arrest Van Hulle, nr. 40.204 van 1 september 1992; arrest Halluent, nr. 40.422 van 22 september 1992, arrest Schei-re, nr. 40.739 van 13 oktober 1992; arrest Reynders-De Coene, nr. 40.733 van 13 oktober 1992).

Als regel geldt dat de bestuurde in de akte voortaan over alle elementen en informatie moet beschikken om de precieze draagwijdte van de beslissing te kunnen beoordelen, zodat hij de mogelijkheid krijgt om te repliceren of om beroep aan te tekenen.

De wet legt de verplichting op om de bestuurshandeling afdoende te motiveren. Dit mag niet misverstaan worden als een verlichting van de bovenstaande verplichting om alle feitelijke en juridische argumenten uitdrukkelijk in de akte op te nemen. De bestuurshandeling moet gemotiveerd worden in evenredigheid met de belangrijkheid, zowel voor het bestuur als voor de bestuurde, met de aard en het onderwerp van de beslissing en van het belang dat aan de motivering wordt gehecht (arrest 43.556 van 30 juni 1993). Het bestuur moet niet antwoorden op alle argumenten van een betrokken partij, maar de opgegeven redenen dienen te volstaan om de bestuurde in staat te stellen na te gaan of de feitelijke en juridische gegevens correct zijn, dat het bestuur deze gegevens juist heeft geïnterpreteerd en beoordeeld en dat het redelijkerwijze op grond van de aangehaalde motieven tot het betrokken besluit is kunnen komen (arrest Parizel, nr. 41.917 van 8 februari 1993; arrest Ringoot, nr. 43.578 van 30 juni 1993; arrest Brockaert, nr. 44.800 van 3 november 1993; arrest NV Hoeve, nr. 45.623 van 30 december 1993).

Beslissingen die bij geheime stemming worden genomen, vallen ook onder de motiveringsplicht. De geheime stemming kan en mag geen alibi zijn om de bestuurde (en de rechter) te beletten dat hij controle kan uitoefenen op de motieven van de administratieve beslissing. Het voorschrift van interne legaliteit, nl. dat de beslissing op wettige motieven moet steunen, weegt zwaarder dan het voorschrift van externe legaliteit, nl. de verplichting om de beslissing te treffen bij geheime stemming (arresten Vrijens, nr. 39.777 van 23 juli 1992; Borgions, nr. 43.605 van 2 juli 1993; Decavele, nr. 43.241 en 45.025 van 8 juni en 23 november 1993; Aerts, nr. 46.465 van 8 maart 1994; Vanhove, nr. 46.903 van 19 april 1994; Keirsbilck, nr. 47.123 van 2 mei 1994; Bourgeois, nr. 47.444 van 10 mei 1994). Met betrekking tot benoemings- of bevorderingsbesluiten impliceert dit dat de akten van deze beslissingen alle elementen moeten bevatten die een gefundeerde vergelijking van de verschillende kandidaten toelaten, op basis waarvan bij wijze van geheime stemming, maar in alle redelijkheid een keuze kan/kon worden gemaakt : voorwaarden van anciënniteit, verdiensten, diploma's en getuigschriften enz.. De motivering dient echter zo te zijn opgesteld dat niet achterhaald kan worden welke motieven beslissend waren voor elk van de leden van de vergadering afzonderlijk bij het maken van hun keuze (arresten nr. 39.356 van 12 mei 1992 en Damilot, nr. 41.281 van 4 december 1992).

3. Sancties bij gebrek aan (voldoende) motivering

De motiveringsplicht is een vormvoorschrift of een voor-schrift van externe legaliteit, dat is opgelegd in het belang van de rechtsonderhorige, die daardoor in staat wordt gesteld om te oordelen of hij zich tegen de bestuurshandeling kan verweren. De schending van dit vormvoorschrift leidt niet automatisch tot de vernietiging, de schorsing of de niet-toepassing van de bestuurshandeling. Indien de bestuurde op een andere, gepaste, wijze kennis heeft gekregen van de motieven en indien die kennisneming zich heeft voorgedaan in omstandigheden die zijn recht om zich tegen de handeling te verweren niet in het gedrang hebben gebracht, heeft de bestuurde geen belang om de vernietiging of schorsing ervan te vragen bij de Raad van State.

Behalve voor de Raad van State, kan de schending van de wet ook worden ingeroepen bij een willig beroep, een beroep bij de toezichthoudende overheid, een administratief beroep, een jurisdictioneel beroep bij een administratieve rechtbank of bij een gewone rechtbank. Tevens kan de schending leiden tot een vordering tot schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidsoptreden, maar deze vordering zal slechts ingewilligd worden wanneer de bestuurde erin slaagt om aan te tonen dat hij schade heeft geleden door de gebrekkige formele motivering en deze schade niet zou hebben geleden indien de bestuurshandeling deugdelijk formeel gemotiveerd was geweest.

Wanneer het bestuur deugdelijke motieven had voor een bestuurshandeling, maar heeft nagelaten om deze uitdrukkelijk te vermelden in de akte, kan het bestuur de betreffende handeling hernemen met inachtname van de motiveringsverplichting. Dit is uiteraard uitgesloten voor een bestuurshandeling, waarvoor het bestuur geen deugdelijke motieven heeft.

4. Dringende noodzakelijkheid ontslaat het bestuur niet van de motiveringsplicht - artikel 5

De motiveringsplicht is absoluut, behalve voor de uitzonderingsgevallen die limitatief in de wet zijn opgesomd (zie 1.5.). Het bestuur kan zich niet onttrekken aan zijn verplichting door zich te beroepen op de dringende noodzakelijkheid. Ook spoedeisende bestuurshandelingen moeten op deugdelijke motieven steunen. Deze motieven moeten in de akte worden opgenomen, tenzij het bestuur zich kan beroepen op één van de wettelijke uitzonderingsgronden. De uitdrukkelijke motivering van een hoogdringende bestuurshandeling is m.a.w. niet verplicht in de bij de wet vastgestelde uitzonderingsgevallen (arrest Krier, nr. 42.543 van 2 april 1993 en NV Location Gérance, nr. 46.049 van 8 februari 1994).

5. Uitzonderingen op de motiveringsplicht

De wet somt limitatief enkele uitzonderlijke gevallen op, wanneer een motivering niet verplicht is, met name wanneer de motivering :

- de uitwendige veiligheid van de Staat in het gedrang kan brengen;

- de openbare orde kan verstoren;

- afbreuk kan doen aan de eerbied voor het privé-leven;

- afbreuk kan doen aan de bepalingen inzake de zwijgplicht.

Zoals iedere uitzondering op een algemene regel, moeten deze uitzonderingen eng worden geïnterpreteerd in overeenstemming met de doelstelling van de wet.

Zo kan een bestuur zich in het geval van een bevorderingsbesluit niet onttrekken aan de motiveringsplicht door zich te beroepen op de uitwendige veiligheid van de Staat.

Evenmin kan men zich beroepen op de verstoring van de openbare orde, wanneer een bestuurshandeling wordt gesteld om de verstoring te beëindigen of om de openbare orde te handhaven, bv. sluiting van ondernemingen op grond van de milieuwetgeving, weigering van bouwvergunningen, onteigeningen .. .

Vanzelfsprekend kan de uitzondering op grond van de eerbied voor het privé-leven niet ingeroepen worden tegen de bestuurde waarop de bestuurshandeling betrekking heeft. Het recht op bescherming van de privé-levenssfeer behelst immers ook het recht op informatie over de privé-gegevens in het bezit van een overheid. De Raad van State heeft deze uitzonderingsgrond nog verder verfijnd : zelfs wanneer geen motivering vereist is, omdat de weergave van de motieven het respect voor het privé-leven kan schaden of een schending kan uitmaken van de bepalingen inzake het beroepsgeheim, moet het administratief dossier het mogelijk maken te verifiëren of de bestreden beslissing op exacte, pertinente en in rechte aanvaardbare motieven berust (arrest Ghijsels, nr. 43.259 van 9 juni 1993).

De zwijgplicht mag niet als dooddoener worden gebruikt. Het algemene principes-KB, legt de ambtenaren een informatieplicht op en kent hen, gelijktijdig, het recht op vrijheid van meningsuiting toe dat slechts wordt beperkt wanneer 's lands veiligheid, de bescherming van de openbare orde, de financiële belangen van de overheid, het voorkomen van de strafbare feiten, de rechten en de vrijheden van de burger en het recht op eerbied voor het privé-leven in het gedrang komen.

De beperkingen op het recht van vrije meningsuiting van de ambtenaar zijn ruimer dan de uitzonderingsgronden in de wet betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen. Nochtans mag hieruit niet worden geconcludeerd, dat de uitzonderingen op de motiveringsplicht indirect worden uitgebreid. De beperkingen op het spreekrecht zijn immers beperkingen op het subjectieve recht op vrije meningsuiting van de ambtenaar. Een ambtenaar kan echter verplicht worden om gegevens of motieven mede te delen in het kader van een motivering van een bestuurshandeling - d.i. in de uitoefening van zijn ambt -, waaraan hij persoonlijk geen ruchtbaarheid mag geven omwille van de discretieplicht. Er moet m.a.w. een onderscheid gemaakt worden tussen de ambtsuitoefening en het persoonlijk recht op vrije meningsuiting.

6. Verenigbaarheid met motiveringsverplichtingen in andere wetteksten

Voor bepaalde rechtsdomeinen bestaat er reeds langer een uitdrukkelijke motiveringsplicht, b.v. milieuwetgeving, de wetgeving op de ruimtelijke ordening (bezwaarschriften).

De wet van 29 juli 1991 heft deze verplichtingen niet op, maar streeft naar een maximale motivering van bestuurshandelingen. Wanneer een bijzondere regeling strengere bepalingen oplegt, moeten deze eveneens worden nageleefd (arrest Reynders en De Coene, nr. 40.733 van 13 oktober 1992; arrest Degryse, nr. 40.932 van 3 november 1992; arrest Verschaffel, nr. 40.989 van 10 november 1992 en arrest Rooms, nr. 46.642 van 24 maart 1994). Reiken de reeds bestaande verplichtingen minder ver dan is de wet van 29 juli 1991 van toepassing (arrest nr. 41.654 van 21 januari 1993; arrest Vanreeth, nr. 44.290; arrest Labeau, nr. 45.694 van 19 januari 1994; arrest Moray, nr. 45.870 van 28 januari 1994).

7. Decreet van 23 oktober betreffende de openbaarheid van bestuursdocumenten in de diensten en instellingen van de Vlaamse Regering (B.S. 27.11.91)

Artikel 13 van het decreet van 23 oktober 1991 betreffende de openbaarheid van bestuursdocumenten in de dien-sten en instellingen van de Vlaamse Regering neemt de verplichting tot motivering van bestuursbeslissingen over. Deze overname was geen verplichting, maar onderstreept het belang dat de Vlaamse overheid hecht aan de uitdrukkelijke motiveringsplicht.

Daarenboven legt het decreet de verplichting op om ook de beroepsmogelijkheden en de modaliteiten ervan te ver-melden in het bestuursdocument. Deze verplichting gaat verder dan artikel 19 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, dat enkel betrekking heeft op de mogelijkheid om beroep in te stellen bij de Raad van State.

Het decreet voorziet geen sanctie bij ontstentenis van deze mededeling. De sancties wegens schending van de uitdrukkelijke motiveringsplicht kunnen mutatis mutandis worden toegepast, omdat het hier ook een voorschrift van externe legaliteit betreft. De schending van dergelijk voorschrift kan tot vernietiging van de bestuurshandeling leiden (zie hoger). De bestuurshandeling kan daarna her-nomen worden. In voorkomend geval heeft de niet-naleving de facto enkel tot gevolg dat de beroepstermijn niet begint te lopen.

Voor de bestuurshandelingen, waarvoor een beroep mogelijk is bij de Raad van State, geldt bovendien artikel 19 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Dit artikel voorziet als enige sanctie dat de beroepstermijnen geen aanvang nemen.

Luc Van den Brande

Deze omzendbrief vervangt omzendbrief VE 92/25 van 5 februari 1992